Pénurie foncière , inflation du prix des terrains : élus et promoteurs ne cessent d'invoquer ces difficultés pour justifier la faiblesse de la construction de logements, qui est effectivement passée de plus de 380 000 unités en 1980 à 260 000 en 1996, avec toutefois, depuis 1999, un net redressement de la construction privée. La production de logements sociaux a, elle, été divisée par deux en dix ans, chutant de 72 000 unités en 1994 à 32 000 en 2003.

Pourtant, lorsque, commune par commune, o­n inventorie les terrains disponibles, friches militaires, industrielles ou autres, ils semblent abondants. "Je ne crois pas à la pénurie foncière, il suffit de regarder la production. o­n invoque l'absence de terrains lorsqu'il s'agit d'accueillir de nouveaux logements, mais pas pour installer des entreprises ou des commerces", souligne Bernard de Korsak, ingénieur des Ponts et Chaussées et auteur d'un rapport sur la politique foncière au Pays basque.

La fiscalité locale n'est pas étrangère à la réticence de construire de nouveaux logements. "Nous préférons construire des bureaux, qui sont source de taxe professionnelle, alors que des habitants supplémentaires réclament de nouveaux services qui coûtent 4 euros tandis qu'ils en versent 3 en taxe d'habitation", reconnaissait le maire d'une commune de la périphérie de Toulouse, lors d'un récent colloque organisé par l'Association des maires de France (AMF).

Depuis les premières lois de décentralisation, les maires o­nt toutes les cartes en main. Ils o­nt, depuis 1983, le pouvoir d'édicter les règles d'utilisation du sol, ce qui leur permet de donner de la valeur aux terrains en les rendant ou non constructibles. Désormais, o­n ne vend plus tant une parcelle que le droit à construire qui s'y rattache. La décentralisation a eu aussi pour effet d'entraîner un émiettement des décisions sur des territoires trop petits. "Lorsque je regarde les plans locaux d'urbanisme (PLU) en cours d'élaboration des 29 communes qui jouxtent Paris, la plupart prévoient une zone d'aménagement concerté (ZAC) à l'entrée de la ville avec des programmes qui se ressemblent, mêlant bureaux et commerces et un peu de logements", remarque Pierre Mansat, adjoint (PCF) au maire de Paris chargé des relations avec les collectivités territoriales d'Ile-de-France.

Les nouveaux pouvoirs communaux o­nt aussi engendré des dérives, sur lesquelles un rapport du Conseil d'Etat avait alerté les pouvoirs publics dès 1992. Les magistrats y pointaient l'instabilité des POS, modifiés au gré des changements électoraux, l'utilisation abusive du droit de préemption visant notamment à trier les habitants ou à s'approprier des terrains pour les revendre, les refus injustifiés de permis de construire ou le laxisme à réprimer les constructions illégales.

Outre le rôle de planificateur, les maires endossent aussi celui d'aménageur, via des sociétés d'économie mixte, et font parfois prendre à leurs communes d'importants risques financiers. Malgré leurs pouvoirs importants, les édiles semblent toutefois désarmés face à une spéculation que leurs décisions encouragent parfois involontairement. "Dès le lendemain de l'annonce de la concertation en vue d'adopter un PLU, la spéculation a démarré, faisant passer de 15 à 28 euros le mètre carré des terrains encore classés non constructibles", raconte Gérard Pilet, maire (PS) de Saint-Barthélémy-d'Anjou (Maine-et-Loire).

Les municipalités qui subventionnent l'achat de terrains pour y édifier des logements à prix abordables voient, en outre, leurs efforts rapidement annulés par la hausse des prix de l'immobilier. "Nous avons vendu des terrains à un prix raisonnable pour qu'un promoteur construise trente logements pour des salariés de Sophia Antipolis et, à peine trois ans après, dix de ces logements o­nt été revendus au double de leur prix et sont devenus des résidences secondaires", déplorait Ghislaine Toulemonde, maire adjointe (div. g.) de Valbonne (Alpes-Maritimes), lors du colloque de l'AMF.

"L'inflation immobilière est réelle, mais elle ne fait que souligner l'attrait d'un territoire. Cela devrait inciter les élus à mener une politique plus volontariste de planification à l'échelle d'un territoire pertinent, tel que celui d'une agglomération", souligne M. de Korsak.

Dès 1991, la loi d'orientation pour la ville avait permis aux collectivités de créer des établissements publics locaux (EPL), chargés d'acheter des terrains avant leur urbanisation et financés par une taxe spéciale d'équipement. Mais cet outil a été peu utilisé. Seuls deux EPL o­nt fonctionné : celui du Puy-de-Dôme, créé en 1992, et celui d'Argenteuil-Bezons (Val-d'Oise), qui date de 1994. La loi solidarité et renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000 a toutefois rénové cet outil, ce qui devrait lui donner un nouvel élan. Quatre nouveaux EPL o­nt été créés récemment, à Grenoble, en Côte-d'Or, en Haute-Savoie et à la Réunion, et plusieurs sont en projet en Aquitaine, en Bretagne, en Midi-Pyrénées et en Rhône-Alpes.

"Pour que les maires, qui o­nt un pouvoir en matière d'urbanisme comme aucun de leurs homologues européens, puissent contrôler les prix du foncier, il faudrait que ce marché soit plus transparent et qu'une loi de portée nationale énonce clairement que la plus-value liée à l'urbanisation appartient en partie à la collectivité, ce qui se pratique déjà chez nos voisins", analyse Vincent Renard, économiste spécialiste du foncier et directeur de recherche au CNRS. Aux Pays-Bas, par exemple, la collectivité fixe le prix d'un terrain devenu constructible ; en Allemagne, le propriétaire d'un terrain doit s'engager à financer les équipements réclamés par la collectivité.

Isabelle Rey-Lefebvre