L’avenir de l’encadrement des loyers entre dans une phase décisive. Alors qu’un vote est attendu au Sénat le 21 octobre et que l’expérimentation doit prendre fin en novembre 2026, la Cour des comptes publie, ce 14 octobre, un rapport consacré à la mise en œuvre et aux effets du dispositif instauré par la loi ÉLAN de 2018.
Réalisé à la demande de la commission des finances de l’Assemblée nationale, ce rapport examine un dispositif déployé dans neuf territoires et concernant près de 1,2 million de locataires du parc privé sur 7,7 millions.
La Cour constate que sa mise en œuvre demeure complexe, repose sur des fondements méthodologiques fragiles et présente des effets encore difficiles à évaluer. Elle propose deux scénarios alternatifs : une prolongation conditionnée à une réforme structurelle du dispositif ou, à défaut, la fin de l’expérimentation au profit d’un renforcement des mécanismes existants d’encadrement de l’évolution des loyers.
Des loyers de référence qui reflètent imparfaitement la réalité du marché
Tout d’abord, selon la Cour des comptes (communiqué du 14 octobre 2026), la mise en œuvre de l’encadrement des loyers repose sur des fondements statistiques fragiles. Elle constate que la représentativité des données collectées par les observatoires locaux des loyers ne peut être garantie, notamment du fait de la sous-représentation des logements loués directement par leurs propriétaires dans les échantillons.
Les critères retenus pour fixer les loyers de référence (localisation, nombre de pièces et époque de construction) n’expliquent qu’environ 48 % des écarts de loyers au mètre carré. Ils rendent donc imparfaitement compte de la diversité du marché locatif, avec notamment un biais lié à la surface conduisant à sous-estimer les loyers de marché des petits logements et à surestimer ceux des grands.
Ces fragilités sont particulièrement marquées dans l’agglomération parisienne, où l’observatoire local des loyers applique une méthode de redressement statistique non conforme aux prescriptions du comité scientifique national, qui contraint en partie les loyers de référence à suivre l’évolution de l’IRL.
Cette méthode soulève des difficultés de transparence et de conformité et compromet l’évaluation des effets propres de l’encadrement des loyers à Paris.
Compléments de loyer, recours : une insécurité juridique persistante
À ces difficultés méthodologiques s’ajoute une insécurité juridique persistante, toujours d’après la Cour des comptes.
La définition imprécise des compléments de loyer donne lieu à une jurisprudence abondante et hétérogène, tandis que l’articulation avec l’encadrement national de l’évolution des loyers fondée sur l’IRL demeure incertaine. Les arrêtés préfectoraux font l’objet de nombreux contentieux, avec cinq décisions d’annulation sur une soixantaine de décisions rendues.
Les locataires sont par ailleurs confrontés à des procédures complexes pour faire valoir leurs droits, reposant sur trois voies de recours distinctes et huit cas possibles de saisine, selon des règles et des délais variables.
Enfin, les lacunes des données sur le marché locatif privé limitent le suivi et l’évaluation du dispositif. La Cour recommande ainsi de fiabiliser la collecte et l’exploitation statistique des loyers et des logements correspondants, notamment à partir des données de l’application « Gérer mes biens immobiliers » (GMBI).
Actuellement, les 7,2 millions de loyers déclarés dans GMBI ne couvrent encore que 65 % des logements loués.
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Des effets modérateurs à court terme, mais encore difficiles à mesurer
Par ailleurs, les études disponibles mettent en évidence un effet modérateur de l’encadrement des loyers à court terme, dont l’ampleur demeure toutefois incertaine. L’évaluation remise au Parlement en mai 2026 par les économistes Guillaume Chapelle et Gabrielle Fack estime ainsi une modération moyenne de la hausse des loyers comprise entre 2 et 4 % sur deux ans et demi, par rapport à leur évolution en l’absence d’encadrement.
D’autres travaux aboutissent à des résultats contrastés : une étude consacrée à Paris estime que le dispositif aurait limité de 5 % la hausse cumulée des loyers entre 2019 et 2025, tandis qu’une autre évaluation, portant sur plusieurs métropoles hors Paris, ne relève pas d’effet significatif.
La Cour souligne dans son communiqué que ces résultats doivent être interprétés avec prudence, compte tenu des limites méthodologiques et du manque de données fiables. À moyen et long termes, la littérature internationale met en revanche en évidence de possibles effets défavorables sur l’offre locative, la construction, la qualité des logements et la mobilité résidentielle, sans que les données françaises ne permettent, dans le cadre de cette expérimentation, de les mesurer précisément ni de les distinguer d’autres facteurs.
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Prolonger l’encadrement des loyers ou y mettre fin : les deux scénarios de la Cour des comptes
Alors que l’expérimentation arrive à son terme, la Cour propose deux scénarios alternatifs.
Le premier consiste à prolonger l’expérimentation à périmètre constant, afin de mieux en évaluer les effets, sous réserve d’une réforme structurelle : fiabilisation des données, précision des catégories de logements et amélioration des méthodes de calcul, clarification du cadre juridique, notamment concernant les compléments de loyer et les différentes catégories de baux, et simplification des voies de recours.
À défaut, le second scénario prévoit de mettre fin à l’expérimentation et de renforcer l’encadrement déjà existant de l’évolution des loyers, fondé sur l’IRL en cours de bail et sur la limitation des hausses lors des relocations et renouvellements en zones tendues.
Ce dispositif, plus simple à mettre en œuvre, nécessite de renforcer l’information des locataires et de garantir le respect des règles applicables, notamment par une modification de la loi du 6 juillet 1989.
Quel que soit le scénario retenu, la Cour rappelle qu’une réponse durable à la crise du logement suppose d’accroître l’offre locative, de simplifier les procédures de construction et de renforcer la cohérence de la fiscalité immobilière.
L’UNIS appelle le Sénat à privilégier l’offre locative
Dans un communiqué publié le même jour, l’UNIS appelle les parlementaires à juger l’encadrement des loyers sur ses effets réels sur le marché locatif, et non sur des effets d’annonce.
À la suite de la publication de l’enquête de Que Choisir Ensemble, qui fait état d’un soutien de principe des bailleurs à l’encadrement des loyers, l’organisation professionnelle prend acte des résultats mais rappelle une réalité du terrain : une adhésion déclarée ne garantit en rien l’efficacité d’un dispositif.
L’étude souligne d’ailleurs un taux d’incompréhension majeur quant au fonctionnement réel de ces règles.
« La question essentielle n’est pas de savoir si l’encadrement des loyers est populaire, mais s’il aide concrètement les Français à se loger. Protéger les locataires suppose avant tout de leur permettre de trouver un toit. Dans un marché déjà sous haute tension, accentuer le risque de raréfaction de l’offre locative est une erreur stratégique majeure », déclare Édouard Morlot, président de l’UNIS.
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L’organisation s’appuie notamment sur plusieurs travaux documentés :
- Le rapport commun L’encadrement des loyers à l’épreuve des faits, publié par l’UNIS, le SNPI et l’UNPI en juillet 2025, qui a mis en évidence la lourdeur des règles, l’inadéquation avec les réalités territoriales et le découragement croissant des investisseurs.
- L’évaluation indépendante L’encadrement des loyers : effets économiques et redistributifs, menée par les économistes Guillaume Chapelle et Gabrielle Fack en mai 2026, qui invite à regarder les impacts économiques globaux de la régulation et le risque pesant sur l’offre globale.
- Les données de l’Atelier parisien d’urbanisme (Apur), selon lesquelles 43,2 % des annonces publiées à Paris entre juillet 2023 et juin 2024 dépassaient le plafond autorisé.
Un vote attendu au Sénat le 21 octobre
À quelques jours du vote décisif du Sénat prévu le 21 octobre, l’UNIS demande instamment aux sénateurs de ne pas fonder leur décision sur la seule mesure de l’opinion, mais d’adopter une vision globale et pragmatique.
L’enjeu est de concilier la protection des locataires, la sécurité juridique des bailleurs, la rénovation énergétique du parc privé et le maintien d’un volume de logements suffisant.
L’UNIS appelle le Sénat à restaurer la confiance des propriétaires et à soutenir l’investissement locatif pour répondre durablement à la crise du logement.