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Faut-il encore construire massivement en France ? Relégué derrière la rénovation énergétique et la mobilisation du parc existant, le débat sur la production de logements connaît un spectaculaire retour. Une récente étude du Service des données et études statistiques (SDES) du Ministère de la Transition écologique démontre qu’il faudrait bâtir bien au-delà des rythmes actuels pour répondre aux besoins d’ici 2040. Michel Mouillart revient sur la méthodologie de cette évaluation, ses enseignements et ses implications territoriales, en soulignant les conséquences d’un déficit persistant de constructions. Un décryptage pour comprendre les enjeux d’un marché en tension et les choix de politique publique qui s’imposent.
Durant une longue période, la question des besoins en logement semblait avoir perdu toute pertinence. Le temps n’était plus à la construction de logements, mais à la rénovation (énergétique notamment, érigée en priorité nationale) et à l’amélioration-entretien des logements. D’ailleurs, pour beaucoup de ceux qui avaient procédé à l’inhumation du concept, il suffisait désormais de ne construire que 150 à 200 000 logements chaque année (voire moins d’ici une dizaine d’années) et de mobiliser ces logements vacants dont le chiffre ne cessait de gonfler. Bien sûr, d’autres s’inquiétaient du renforcement d’une crise quantitative du logement qui perdurait et pouvaient être tentés de remarquer, qu’en dépit de tant d’années de réorientation des interventions publiques en faveur de la rénovation, le parc des passoires thermiques ne s’était guère dégonflé et que récemment celui des bouilloires thermiques était venu bouleverser un peu plus le paysage.
Mais récemment, une publication du « Service des données et études statistiques » (SDES) du Ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires est venue renverser la donne. En effet, en suivant la démonstration « magistrale » des deux auteurs de la publication, il faudrait construire d’ici 2040 pas moins de 400 000 logements chaque année. Et même certainement près de 450 000 logements si on ambitionne de venir à bout d’un déséquilibre quantitatif qui laisse subsister plus de 1.4 million de ménages sans logement ou vivant dans des conditions de logement difficiles à supporter (voire à accepter).
La démarche proposée par Béatrice Boutchenik et Guillaume Rateau (« Besoins en logements à horizon 2030, 2040 et 2050 », Service des données et études statistiques, Collection Etudes, juin 2025) est remarquable, tant par la richesse du document présenté que par les avancées méthodologiques proposées.
Certes la méthode est a priori assez traditionnelle, modernisant (mais sans plus) la démarche suivie jusqu’au milieu des années 70 par les Commissions en charge de la préparation des Plans français (« Les besoins en logement (1954-1995) », Problèmes Economiques, n° 2269, avril 1992, Michel Mouillart, pp. 12-18. Et plus récemment « Combien faudra-t-il construire de logements demain ? », Observateur de l’Immobilier, n° 95, novembre 2017, pp. 8-19) : elle repart donc, dans un premier temps, de la projection du nombre de ménages mise à jour assez régulièrement par l’Insee, compte tenu des évolutions démographiques et des modes de cohabitation. Cette première évaluation est alors enrichie à raison du besoin en logements supplémentaires obtenu « en ajoutant au besoin en résidences principales le besoin lié à l’évolution du nombre de résidences secondaires et de logements vacants ». Pour enfin prendre en compte les mouvements de transformation du parc existant : les démolitions, fusions et conversions de logements en locaux non résidentiels se traduisant par un besoin de nouveaux logements à produire ; ainsi que les divisions de logements et transformations de locaux non résidentiels en logements réduisant le besoin en constructions neuves.
Pour les auteurs, « l’évaluation des besoins en logements nécessite cependant de dépasser l’extrapolation des tendances observées. L’action publique peut en effet chercher à rompre avec ces tendances, par exemple pour résorber le mal-logement ou mobiliser de façon accrue le bâti sous-utilisé pour répondre au besoin en résidences principales ». Mais la méthode suivie par le SDES est en fait encore plus riche que cet élargissement de l’évaluation au non-logement et au mal-logement. Pour les auteurs, et là encore se constate la richesse de leur approche, « l’évaluation du besoin en logements à l’échelle nationale passe par une évaluation des besoins à un échelon territorial ». Pour cela, partant de la définition retenue par l’Insee des « zones d’emploi » et récemment mise à jour, ils retiennent 291 mailles territoriales (dont 287 pour la seule France métropolitaine et 4 pour les DOM, hors Mayotte) cohérentes avec le zonage de l’Insee.
L’ensemble des évaluations des besoins a donc été réalisé au niveau de chacune de ces mailles, puis réagrégé au niveau national : la démarche est donc ascendante (du plus fin au plus agrégé), permettant de disposer de l’ensemble des évaluations à un niveau territorial très fin. Cette méthode permet de minimiser les biais inhérents à l’analyse de tout espace (géographique) hétérogène :
« un moindre besoin en logements sur un territoire ne peut compenser les besoins de logements supplémentaires sur un autre territoire. De même, l’évaluation des possibilités de mobilisation du parc existant ne peut se faire qu’en tenant compte de la localisation de ces logements et des besoins ».
Dans ces conditions, Béatrice Boutchenik et Guillaume Rateau proposent leurs estimations de chacune des composantes des besoins en logement. Compte tenu de la difficulté à rendre compte des évolutions sur une très longue période, le choix de présentation de leurs résultats a été de limiter l’horizon des évaluations à 2040 : sachant que sur un horizon aussi éloigné et dans le contexte récent de montée des risques et des incertitudes, les chiffrages proposés pour la période 2030-2040 sont forcément plus fragiles que ceux réalisés à l’horizon 2030.
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On remarquera alors que le choix des auteurs a été de ne présenter que les résultats détaillés par grande composante de besoin et au niveau national (les évaluations à la zone d’emploi sont toutefois proposées en téléchargement). Ils sont résumés dans le tableau suivant, mais sans proposer leur consolidation « numérique », comme les auteurs le suggèrent.
Les résultats détaillent, lorsque les évaluations proposées le permettent, trois scénarios principaux qui se distinguent entre eux par les hypothèses sur la fécondité, sur l’espérance de vie à la naissance et sur le solde migratoire avec l’extérieur. Volontairement, ces hypothèses sont contrastées, permettant autour d’une hypothèse centrale de présenter une variante basse et une variante haute aux évolutions démographiques présentées :
Par le passé, la réalité s’est « presque » toujours située sur le chemin décrit par les variantes hautes. Volontairement, la variante basse a donc été exclue de cette présentation des résultats obtenus par le SDES.
Le chiffrage du nombre de ménages à loger à horizon donné s’appuyant sur les évolutions attendues de la démographie et des modes de cohabitation sont évidemment cohérentes avec celles déjà proposées dans les publications de l’Insee ou des auteurs de l’étude : et à cet égard, le chiffrage n’appelle guère de commentaires particuliers, sauf à discuter (comme cela a été fait à ce nombreuses reprises dans nos publications) de l’importance des flux migratoires extérieurs ou de la prise en compte des migrations climatiques dont l’intensité ne peut que se renforcer à l’avenir, sans oublier les migrations « économiques » qui seront progressivement encouragées afin de faire face au vieillissement de la population et aux besoins de main d’œuvre en résultant … Mais surtout, l’évaluation est complétée par le besoin « en stock », prenant en compte « les ménages privés de logement ou le besoin résultant de conditions d’habitat inacceptables (surpeuplement, insalubrité, etc.) ».
Le chiffrage des situations de non-logement et de mal-logement et des besoins induits est tout, sauf négligeable : forte de 1.47 million logements, la composante associée est essentielle, notamment pour comprendre ce que sont les conséquences d’une insuffisance du niveau de la construction pendant plusieurs années. Car un déficit en logements (l’écart cumulé entre le niveau des besoins et celui de la construction neuve) peut apparaître et perturber le fonctionnement normal des marchés immobiliers et l’allocation des logements existants dans l’espace géographique et entre les catégories sociales.
En ne construisant pas suffisamment, pendant une longue période, le déficit est lourd de conséquences, nombreuses et destructrices pour l’ensemble de l’économie du logement et de la société : dérèglement des mécanismes de formation des prix et des loyers, renforcement des tendances à l’éviction des ménages modestes des espaces urbains centraux, aggravation des difficultés d’accès à un logement, amplification et dégradation des situations d’hébergement forcé, aggravation de la suroccupation des logements, accentuation du mal logement et maintien en service d’un parc énergivore.
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En consolidant les estimations des besoins présentées par le SDES, le constat fait nettement ressortir la permanence des besoins en logement.
La satisfaction des besoins liés à la résorption des situations de non-logement et de mal-logement prend toute sa dimension dans cette démarche de consolidation. Compte tenu de la situation des ménages concernés (et notamment d’un besoin fortement concentré sur des ménages très modestes), le choix de l’horizon de résorption du stock est alors essentiel : d’autant que les dérèglements des marchés associés au déficit en logements correspondant rétroagissent sur les conditions d’accès à un logement de l’ensemble des ménages (par la mise en œuvre de mécanisme d’éviction, notamment). Un horizon d’une dizaine d’années (le temps de deux quinquennats, par exemple, qui correspond à l’hypothèse la plus fréquente dans ce genre d’exercice) suppose une production 140 000 résidences principales supplémentaires par an : c’est l’objectif qui a été retenu, afin de traiter une situation largement insupportable/inacceptable, pour les ménages concernés et pour la société.
Dans ces conditions, il conviendrait de construire de l’ordre de 445 000 logements chaque année, en moyenne, à l’horizon 2040 : le chiffrage correspondant à la variante haute, dont la pertinence semble la plus probable (du point de vue des tendances démographiques), au regard des constats des évolutions passées.
On pourra néanmoins constater que même en limitant les ambitions au chiffrage associé au scénario central, l’objectif de construction serait tout de même de 385 000 logements par an. Néanmoins, le scénario le plus probable est celui de la variante haute, avec un niveau de besoins se situant entre 430 000 et 470 000 ! L’effort est loin d’être négligeable et on peut concevoir que des décideurs publics aient, depuis longtemps, préféré l’application du fameux théorème/principe énoncé par Henri Queuille (« Il n’est aucun problème assez urgent en politique qu’une absence de décision ne puisse résoudre ») à l’action.
Surtout que beaucoup d’organisations se sont efforcées, par le passé, de présenter des évaluations du niveau de la construction souhaitable permettant de conclure rapidement à la nécessité de ne pas trop construire. Comme récemment l’ADEME proposant quatre scénarii d’évolution de la construction à l’horizon 2050, en repartant des projections démographiques de l’Insee publiées en 2016. Le niveau annuel moyen de la construction durant les années 2015 à 2050 s’étalant entre 110 000 logements (scénario « Génération frugale », dont 2 000 par an en fin de période, entre 2040 et 2050) et 348 000 logements (scénario « Technologies vertes », dont 262 000 en fin de période, entre 2040 et 2050). Pas trop construire évidemment, mais pour concentrer les efforts publics sur l’amélioration-entretien des logements et la mobilisation de des logements vacants ou résidences secondaires, voire le partage de résidences principales … mais sans définir les moyens d’y parvenir.
Néanmoins, on pourra remarquer que si « par tradition » les partisans d’un effort de construction a minima se sont très souvent comptés au sein de l’Administration des Finances (et singulièrement, parfois parmi les décideurs du Ministère en charge du Logement), de célèbres exceptions demeurent. Tel fut le cas par exemple de Dominique Strauss-Kahn, Ministre de l’Economie et des Finances qui, en 1999, loin de chercher à minimiser la nécessité de construire plus et pendant longtemps, écrivait à propos de la démarche proposée : « une référence incontournable sur l’évolution des besoins en logement » (préface de l’ouvrage « Besoins en logement et interventions publiques », consacré à l’analyse et à l’évaluation des besoins en logement, publié en 1999 par Michel Mouillart aux Editions de l’ACMIL, 1999).
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La possibilité d’évaluer le niveau des besoins en logement et de chacune de ses composantes pour chacune des 291 « zones d’emploi » constitue, sans aucun doute, un des apports essentiels de l’approche proposée par le SDES.
A titre d’illustration, il est possible de procéder à l’analyse des besoins en logement sur la « zone d’emploi » de Brest, en prenant en compte toutes les composantes comme les annexes statistiques mises à disposition par le SDES nous y invitent.
Si l’évaluation des composantes des besoins non liés à la résorption du non-logement et du mal-logement n’appelle pas de remarques particulières, en revanche celle dite du « stock à résorber » mérite attention. En effet, dans la zone d’emploi de Brest sur laquelle on recense 227 900 logements au total, cette composante dénombre 8 890 situation de « non-logement et mal-logement » : donc 3.9 % du parc de logements (4.0 % France entière), soit 1.8 % au titre des « privations de logement » (2.1 % France entière) et 2.0 % à raison des situations sur lesquelles il convient d’intervenir de manière impérieuse en construisant pour les faire disparaître (1.9 % France entière).
Cette composante très largement invisibilisée dans les approches habituelles proposant non pas une évaluation des « besoins en logement » mais une estimation de la « demande potentielle », met donc en lumière une nécessité, celle de construire beaucoup plus et partout. D’ailleurs, en consolidant les estimations des besoins présentées par le SDES, le niveau des besoins est élevé : avec la nécessité de construire 2 990 logements par an (variante haute, de 2020 à 2023), ce qui représente 1.3 % du parc de logements (ce qui correspondrait à la construction de 480 000 logements par an, France entière, pour un peu moins de 300 000 mises en chantier attendues en 2025).
L’effort à consentir est important, nécessitant sans doute une action soutenue dans la durée et une volonté forte de la part des collectivités locales concernées.
Pour autant, il n’est pas certain que toutes les conditions requises soient réunies pour cela dans un grand nombre de « zones d’emploi ». Par exemple, l’examen des objectifs de construction retenus dans le cadre de la révision du SCoT du Pays de Brest à l’horizon 2050 (« Document d’orientation et d’objectif (DOO) du SCoT du Pays de Brest », février 2025) montre que l’ambition affichée se place nettement en-dessous du niveau des besoins en logement.
Un exemple : pour la « zone d’emploi » de Brest, le SCoT (à périmètre géographique équivalent) propose (sur la base du chiffrage réalisé par l’ADEUPa Brest-Bretagne) de construire pour l’ensemble du territoire correspondant, 2 078 logements par an de 2026 à 2030, puis 1 615 logements par an de 2031 à 2040. Les besoins en logement étant estimés d’après le SDES à 2 990 unités sur la période 2020-2030, puis à 2 370 unités sur la période 2030-2040, le « déficit en logements » prévisible si rien ne vient (sensiblement) relever les ambitions du Pays de Brest est prononcé :
Avec un déficit global supplémentaire de 12 000 logements à l’horizon 2040 (soit 5.3 % du parc de logements actuel), on peut douter de la possibilité de résorber les déséquilibres quantitatifs qui ne cessent de se renforcer sur le Pays de Brest, provoquant déjà depuis plusieurs années la hausse les prix et les loyers, sans « Répondre aux besoins d’accueil de tous les habitants » comme le SCoT le souhaiterait.
D’ailleurs, l’application de la démarche précédente suggérée par les travaux du SDES à l’ensemble des 291 mailles territoriales permettrait de vérifier que les besoins en logement se situent à haut niveau, partout sur le territoire national. Et pas seulement dans quelques grandes zones (les territoires des grandes métropoles), comme le recentrage des politiques publiques en faveur du logement mis en œuvre depuis le début des années 2010 l’a longtemps affirmé.
Pour autant, il n’est pas évident que l’ensemble des résultats parviennent à modifier le positionnement de décideurs publics qui durant tant d’années ont choisi de ne rien changer à leur stratégie d’action (ou d’inaction). Comme pour donner raison au Prince de Salina (Le Guépard, de Luchino Visconti) qui aurait résumé à merveille la situation : « Il faut que tout change pour que rien ne change ».
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